《河南日报》2020年8月6日第9版 理论专刊


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 河南社会治理蓝皮书年度焦点议题——
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　河南省疫情防控应急管理状况调查分析


　　核心提示：
　　河南省委十届十次全会指出，要深刻领会习近平总书记视察河南重要讲话和党的十九届四中全会精神，肩负起谱写新时代中原更加出彩绚丽篇章的历史使命。要坚持以人民为中心，持续在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上用力，让群众的获得感、幸福感、安全感更加充实。基于这一要求，《河南社会治理发展报告（2020）》重点分析了我省疫情防控应急管理、城市宜居度、政府营商环境、政府门户网站建设、乡村振兴等议题。新冠肺炎疫情是河南省面临的突发性社会治理热点难点问题，作为年度焦点议题，河南社会治理蓝皮书课题组于2020年4月初开展了在线专项调查，共回收有效问卷10798份，其中河南省有效问卷6640份，其他省区市有效问卷4158份。现择其要点刊出，为我省进一步搞好社会治理应急管理工作提供决策参考。
　　评估指标体系
　　本报告疫情防控应急管理评估框架由过程管理评价和结果评价两部分构成。过程管理分为预防期、爆发期、恢复期三个阶段，过程管理评价由预防管理、信息沟通、管控措施、社会动员、应急恢复五个二级指标构成；预防阶段用预防管理指数来评价，爆发阶段用应急管控指数来评价；恢复阶段用应急恢复指数来评价。结果评价由政府和干部工作满意度指标构成。以上六个二级指标分别选取相应的三级指标来测量。
　　总体评价
　　（一）全省疫情防控状况整体处于高水平，阶段防控积极有效
　　疫情防控工作获得高度认可，满意度指数为“比较高”。2020年全省疫情防控应急管理指数为77.7分，处于“比较高”水平。应急管理过程评价得分为76.7分，结果评价得分为86.7分。预防阶段预防管理指数为48.7分，爆发阶段应急处置指数为79.5分，恢复阶段应急恢复指数为81.7分。从危机阶段来看，爆发阶段与恢复阶段的得分远高于预防阶段得分，说明危机处置能力好于预防管理能力。从过程评价和结果评价得分对比来看，居民主观满意度评价远高于过程评价得分，说明居民对全省疫情防控工作整体状况高度认可。从河南省和全国对比来看，全国疫情防控应急管理指数为77.4分，河南省疫情防控状况好于全国水平。
　　硬核防疫措施网民高度认可。涉及“河南疫情防控的”舆论场核心词是“硬核防控”，省内外网民普遍给予支持和积极评价。微博话题“河南硬核防疫”“戴口罩还是呼吸机”，人民日报、河南微博、东方今报等微博客户端99％为正面评价，“此次应对疫情，河南交了一份高质量答卷”“宣传下沉到基层，给力”“河南真的很硬核”。
　　（二）河南省17个省辖市、济源示范区疫情防控应急管理指数均处于“比较高”的水平从各地比较来看，疫情防控工作均处于“比较高”的水平，得分均为70分以上。其中，济源示范区、郑州、焦作、三门峡市政府应急管理指数排名靠前。从工作满意度评价来看，各地得分都在80分以上，处于“高”水平，民众对结果的评价好于过程评价。从河南省疫情总体形势来看，信阳、郑州、南阳、驻马店市的确诊病例都在三位数以上，疫情防控的形势和任务非常重。
　　（三）全省信息沟通指数最高，信息披露与信息传递透明及时
　　信息沟通指数得分最高，居民高度认可。从爆发阶段应急处置和恢复阶段的四个二级指标得分来看，信息沟通指数得分最高，为84分。关于群众对政府信息发布及时度、透明度、真实度、详细度评价结果显示，受访群众满意度普遍较高，均在82％以上。
　　信息披露透明及时，信息传递渠道多元。疫情严重期每天一次新闻发布会。疫情防控期间，河南省政府坚持信息披露及时公布与更新，为群众第一时间掌握居住地病患数量提供官方权威数据。从2020年1月24日，河南省政府举行首次新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，到4月30日，共召开了55场新闻发布会。疫情严重期的3月2日—27日，共举办了26场专题新闻发布会，平均每天一次。
　　善用新媒体，信息沟通及时到位。在河南省政府网站的首页，开设了疫情通报专题，疫情智能问答板块、政民互动版块等。特设了“坚决打赢疫情防控阻击战河南在行动”“全力战疫”“有序推进复工复产”等专题专栏，第一时间发布疫情信息以及政府疫情防控相关文件，河南省政府网站成为信息沟通的另一个阵地。
　　（四）管控措施整体处于高水平，社区（村庄）封闭管理评价最高
　　管控措施整体满意度高。管控措施是应急处置的主要组成部分，包括资源统筹和管制措施两个层面。管制措施主要从社区管制、环境卫生、交通管制三个层面开展了调查分析。其中，社区管制、交通管制措施满意度在80％以上，环境卫生满意度较低，为69.1％。
　　社区（村庄）封闭管理措施满意度最高，助力硬核河南防疫。社区是疫情防控的重要卡点和服务平台。在社区（村庄）封闭管理、密切接触者和疫情严重地区返回人员管理、居民健康监测、设置交通防控检查点、公共场所消毒、垃圾桶消毒等具体措施满意度调查中，社区（村庄）封闭管理措施满意度最高，达到了86.1％。这和河南硬核防疫举措的效果一致。
　　存在问题
　　（一）河南省预防管理得分最低，须引起政府重视
　　预防管理指数通过危机教育、动员机制两个指标来评价。数据表明，河南省危机教育得分为50.6分，动员机制得分为46.7分，预防管理均值为48.7分，处于“比较低”水平，与省外相比，全国预防管理得分为51.8分。对比发现，我省在预防管理方面低于全国水平，而其他二级指标均高于全国水平。调查表明，20.7％的受访者表示从没接受过危机安全教育，说明危机安全教育有缺失。66.6％的居民不了解或认为没有疫情防控志愿服务的官方渠道，说明政府应急动员机制建设不完善，应急管理机制和应急响应准备不足。
　　（二）社会动员指数相对较低，志愿参与得分最低
　　社会动员指数得分为69.7分，仅高于预防管理指数，远低于其他指标。在三级指标中，志愿参与得分为42.8分，远低于社区参与、居民参与83.1分。数据表明，疫情期间，提供过疫情线索或意见建议的仅占38.2％，超过六成（61.7％）的人从未提过意见或建议，说明居民参与积极性不高。
　　尽管志愿服务渠道不畅，但地方党组织发挥了组织动员作用。调查表明，疫情防控志愿者的主体主要是行政、事业单位人员，44.5％的调查者是通过辖区内党员积极分子动员成为志愿者，远高于村（居）委会发布公告招募（25.2％）、辖区内企事业单位人员下沉（12.4％）比例。
　　（三）资源统筹措施存在短板，疫情暴发初期防疫物资不足
　　资源统筹状况从医疗资源、日常生活资源以及防疫物资三个层面来考察。数据表明，关于购买防疫物资如口罩、酒精、消毒液等防疫用品的方便程度，仅26.5％的居民认为“非常方便”和“比较方便”，远低于购买日常生活用品如蔬菜、肉类等（70.8％）以及患者就医的便利性（61.6％），防疫用品和防疫物资供应不足。
　　（四）“疫情再度反弹”和“公共场所不安全”是居民最担心的问题
　　3月19日河南省重大突发公共卫生事件应急响应级别由Ⅰ级调整为Ⅱ级，新冠肺炎疫情得到了有效控制。5月6日应急响应级别调整为Ⅲ级，进入应急恢复阶段。调查表明，居民最担心的问题是“疫情再度反弹”和“公共场所不安全”，分别占比为88.6％、70.7％（截至4月5日）。
　　影响因素
　　（一）党的领导是打好疫情防控阻击战的根本保证
　　党的坚强领导是疫情防控的首要依靠力量。调查表明，居民认为疫情防控工作最主要的依靠力量是党的领导，排在第一位，占比为88.4％，其次各级政府尽职尽责和广大居民全面防控的占比也在80％以上，同为85.8％，“社会组织有效参与”“社区主阵地”等作用相对较小，占比在20％以下。党的领导作用发挥主要体现在，所有卡点成立临时党支部，织密组织网；建立“党员突击队”，设置党员“先锋岗”“示范岗”和“责任区”，发挥党员模范带头作用等。
　　（二）疫情防控管制措施居民认可度高，提高了应急管理有效性
　　在疫情防控应急管理的不同阶段，河南省政府快速反应，应对得当，获得了居民的高度认可，在统一认识、统一行动以及决策实施方面，减少了集体行动的成本，增加了政府决策的有效性。
　　地方政府应对措施满意度高，省内好于省外。调查发现，疫情期间地方政府和社区居委会满意度在80％以上，值得注意的是，省级政府满意度为90.3％，跟中央政府满意度（90.9％）非常接近，同时，市级政府、县级政府满意度分别为88.6％、86.9％。从省内外调查数据来看，省内满意度整体高于省外政府满意度。
　　（三）疫情防控政策适配到位，为抗疫提供了政策保障
　　河南省政府面对疫情反应迅速，决策到位。1月24日省政府成立疫情防控指挥部，从1月24日到3月17日，河南省人民政府、公安厅、卫生健康委员会、财政厅、教育厅、市场监管局等部门，相继出台了13项相关政策，如《关于暂停举办大型公众聚集性活动的通知》《企业复工复产新冠肺炎疫情防控方案》《关于疫情防控期间相关商品市场价格行为提醒告诫书》等。为落实疫情防控工作总体部署提供了政策支持。
　　（四）资源有效动员，为应急管理提供了物资保障
　　河南省政府有效发挥了资源动员功能。统筹协调，从机制入手，有效缓解了疫情暴发初期防疫物资供应紧张的局面，满足了居民防疫物资的需求。
　　统筹管理，建立物资供应保障动员协调和督察机制。省疫情防控指挥部成立了由物资保障组牵头，省工信厅为指挥中心的疫情防控应急物资保障工作小组。在物资调配方面，全省范围内统筹管理，优化供给。公安厅成立9个专项督察组，确保防疫应急物资及人员运输通畅。
　　贴身服务，扩大产能确保防疫物资供应。河南省政府相关部门派出100多名协调员下沉企业贴身服务，全要素协调解决用工、原材料和生产设备方面出现的难题。交通部门发放3000多张B类运输证确保应急物资运输；金融部门将107家医用物品生产企业、重点药品企业、重点消杀用品生产企业纳入支持名单。河南省全力保障防疫物资企业正常开工生产，扩大产能，短时间内全省重要医疗防控物资全部实现了产能连续翻番。
　　对策建议
　　（一）加强预防管理，增强危机预测和管控能力
　　一是加强应急管理体制机制建设。要以此次疫情防控体制机制建设为切入点，建立常态化应急管理体制机制，推进公共危机应急小组建设，完善应急管理协调网络。二是强化应急资源保障。要完善相应的应急储备制度，将应急管理资金和应急储备纳入公共财政预算；探索政府、市场和社会多元化的应急资源保障体系建设，培育和扶持与危机相关的企业和中介组织，建立完善科学合理的应急物资储备、配送和调运机制。三是强化公共危机教育，提升居民安全意识和素养。要出台政策将公共危机安全教育纳入义务教育体系中，从小、从早抓起，培养居民的安全意识。探索建立公共危机安全教育的多元化平台，利用电视、报纸、微博、微信、客户端等把危机教育融入日常生活之中，通过媒体传播、学校教育和应急培训等方式来培养民众安全意识和认知。
　　（二）强化社会动员，推进社会力量参与
　　公共危机管理需要全社会共同参与及协同行动。首先，要构建多层次、多渠道的社会力量参与机制。建立政府与市场组织、社会组织、事业单位、居民等多层次的协同网络，在危机处置中能够快速激活应急响应网络，投入到应急响应中。其次，建立与专业组织常态化沟通合作机制。通过政策鼓励、资金支持与技术指导，提高专业组织的组织化水平、应急参与能力和效率，并将其吸纳进现有应急体系中，发挥专业组织的作用，实现政府力量与非政府力量间的沟通与合作。最后，推进居民志愿参与。要加强应急管理志愿服务建设，完善专业志愿者培训、认证和招募制度，建立专业化的应急管理志愿队伍；拓宽应急管理志愿服务渠道，完善应急管理志愿服务报名、注册和参与机制，建立常态化的志愿服务队伍，形成全民参与的局面。
　　（三）基层赋权赋能，加强社区应急管理能力建设
　　社区是疫情防控应急管理的主阵地和关键节点。一是加强社区基层基础建设和应急资源保障。以社区为载体，出台政策加强社区干部队伍建设和人力资源配备；扩大社区管理权限，整合社区功能，将社区作为重要的危机管理单元，打造有准备、有恢复能力的社区。二是完善社区动员机制，建立社区应急管理志愿服务队伍。要建立社区动员机制，形成社区党委—居民小区党支部—志愿服务小组应急管理组织体系。完善社区居民志愿参与激励机制，开展志愿服务专业化培训，建立一支稳定、有专业素养的社区志愿服务队伍。三是强化社区预防管理功能。要出台政策强化社区应急教育和宣传的功能，编制社区应急预案，定期展开风险隐患排查，发挥社区在预防管理中的作用。四是构建社区信息共享网络，提高社区应急管理信息化水平。
　　要推动建立延伸到社区的信息发布和预警平台，加强辖区内单位、居民楼、公共场所的信息监测，通过数据挖掘，对可能发生的危机及时加以防范和控制，提升社区分析和评估风险的能力。
　　（四）加速推进复工复产，降低危机负面影响
　　此次疫情对河南服务业、旅游业、制造业等各个领域都造成了很大影响，要进一步出台政策，加快生产和生活秩序的恢复，做好危机后的重建和总结评估工作。
　　一是加强宣传沟通，消除公众的心理压力和不安全感。利用不同媒介方式，加强居民防疫安全认知和防疫专业素养；激励社会组织和专业人士开展心理咨询服务，确保公众形成公共危机认知的理性成熟心态。二是运用宏观调控手段，促进消费回补和潜力释放。推动互联网、大数据和消费深度融合，把复工复产与扩大内需结合起来，出台促进消费的相关政策，加快服务业复苏进程。三是强化就业服务。要落实好就业优先政策，调整政策力度，减负、稳岗和扩就业并举，抓好社保缴纳阶段性减免、失业保险稳岗返还、就业补贴等政策落地。

　　课题组组长：郑永扣　副组长：郑志龙 高卫星 樊红敏　执　笔：樊红敏

　　▶延伸阅读
　　《河南社会治理发展报告（2020）》是由郑州大学社会治理河南省协同创新中心连续第七年发布的年度河南社会治理蓝皮书。该报告面向河南省经济社会发展重大需求，基于2019年的问卷调查、实地调研、网络调查以及中国统计年鉴、河南及各地统计年鉴，分析了河南省社会治理的总体形势，并就我省城市宜居度、居民幸福感、获得感、政府门户网站等议题进行了深度观察和分析展望。
　　2020年度河南社会治理报告主要观点包括：
　　一是社会安全形势平稳向好，表现在近四年来刑事案件数和万人刑事案件率逐年下降；火灾发生量、死亡人数和经济损失不断减小；居民对社会治安满意度持续提升，总体评价较高。
　　二是基本公共服务预算支出持续增长，但城乡差距依然显著。
　　三是三年来河南省城市宜居度稳步提升、整体向好。许昌、焦作、济源、漯河宜居度排名连续四年都位列前五名，三门峡、开封、郑州近几年宜居度得分及排名持续提升。
　　四是河南省城市居民幸福感总体较高且较之前有所提升，漯河、驻马店、许昌、三门峡市排名靠前。
　　五是三年来，省辖市政府门户网站总体有不同程度的改进，郑州市始终排名靠前，许昌市进步最快。
　　六是河南省教育综合指数低于全国教育综合指数平均水平，在中部六省中排名第三，居全国第14位。
　　七是河南省营商环境整体水平不高，区域营商环境发展不均衡，人力资源环境成为营商环境短板。
　　八是河南省人口老龄化速度加快，我省综合应对人口老龄化面临资金、医疗和养老服务方面的挑战。
　　九是我省乡村振兴发展状况一般，产业兴旺和生态宜居亟待加强。
　　十是我省突发事件舆情多发，部分事件发酵成为全国性的热点事件，但政府回应能力增强。

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