河南日报 2015年08月21日第07版
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　以“飞地”创新发展 加快航空港区建设
　　□周柯
　　郑州航空港经济综合实验区经过两年多的建设，无论是机场客货运吞吐量、航空港区主要经济指标，还是基础设施建设、社会保障功能等方面都取得了重大突破，成绩斐然。但作为全省发展的战略突破口和支撑未来发展的“王牌”，需要巨额资本、先进技术和高技能人才支撑。结合我省实际看，这些支撑条件较弱，建设任务依然艰巨。如何倾全省之力打造“王牌”，需要决策层进一步解放思想，创新思维，在体制机制上着力。借鉴发达地区体制创新经验，“飞地经济”模式是解决资本、技术、人才问题的不二选择，下一步工作的着力点应当放在如何创新实施这种发展模式上。
　　“飞地经济”本质是跨区域的经济合作
　　“飞地经济”是区域经济发展过程中出现的“产业嵌入式”发展模式。这种模式的特点在于打破原有体制和行政边界限制，通过在行政上不存在隶属关系的其他地区建立自己的产业园区，进行跨区域的经济开发，实现产业和相关要素的整体性转移，进而推动资源在更大范围内重新配置。“飞地经济”以两地政府的组织引导为主体，以双方互利共赢为基础，以利益分配比例的确定为保障，以产业兼容和资源优势利用为关键，以产业园区为载体，多元投资、多元管理。
　　在“飞地经济”模式中，唱主角的是政府，要充分发挥政府的推动力。通过政府间的协商，为项目、资本、技术、人才的落地提供前提条件和基本保障，由政府筑巢引凤，为投资方牵线搭桥。参与管理的是双方政府及企业，“飞地”产业园区的管理职责主要由飞出地承担，这是因为飞出地政府及企业对自己飞入产业的技术、文化等非常熟悉，由其管理，能够更好地实现投入产出效益的最大化。飞入地要为飞出地提供能够承接高技术产业发展的平台，按照与飞出地相适应的管理思想和管理模式进行“飞地”产业园区建设，飞入地政府对园区建设和运行发挥管理作用。运作的基础是两个地区政府的友好合作和共同发展，双方要有一个确定的利益分配比例，由经济上的意向上升为法律上的契约。
　　航空港区具备“飞地经济”的基础条件
　　从2002年福州市平潭县在国内最早尝试“飞地经济”至今，沿海发达省份，如广东、江苏等，“飞地”早已遍地开花，成绩卓著。苏州采用“飞地”发展模式，将新加坡先进管理要素引进苏州工业园，形成高端要素集聚效应，2012年创造了全市16％的工业总产值、17％的固定资产投资和31％的进出口总额。山东省规划在东营市和滨州市设立飞地经济示范区，到2015年规模达120平方公里。安徽省在皖江示范区开发园中划出一块区域，交给江浙沪政府来建设。青海省、甘肃省也都有运用“飞地经济”模式的成功经验。2014年12月，河南省有了首个跨区域合作的“飞地经济”产业园区——金水（获嘉）产业新城。
　　省委书记郭庚茂今年2月在调研郑州航空港区时提出下一步航空港区建设的主要任务，包括发展铁海联运、公铁联运，提升郑欧班列运营水平，完善现代综合交通运输体系，进一步打造国际性物流中心，发展电子商务等诸多方面。航空港区建设是一个大手笔工程，实施“飞地经济”模式，寻求其他地方政府助力，解决资源、资本、技术、人才约束等方面的问题，对加快实现建设目标十分必要。
　　郑州航空港区有国家战略“先行先试”的支持，拥有415平方公里的土地范围，有足够的“飞地”可划，地理位置承东启西、连接南北。入驻航空港区，可以实现向东与海上丝绸之路连接，向西与丝绸之路经济带融合，通过空中“丝绸之路”可以通向全球。航空港区基础设施建设日趋完善，大通关、电子口岸等领域的体制机制创新都有重大突破，同时三大国家战略交织，“米”字形高速铁路网勾画，对其他地方投资有足够的吸引力。新常态下，各地都在大力寻找转型发展的途径，“互联网+”提供了彼此共同创新的可能性，“飞地经济”将是减轻自身发展负担，在协同中实现经济发展的重要模式。
　　做好规划、完善机制是“飞地经济”成功的关键
　　郑州航空港区采用“飞地经济”模式必须做好以下几点：一是做好顶层设计。政府应当把“飞地经济”纳入政府战略，在规划选址、开发方式、项目准入、服务标准等方面通盘考虑。可在航空港区的北部科技研发区、东部会展区和南部园博会区打造特色“飞地经济”区，做好各种“飞地经济”区的规划方案。最好能在以产业命名的园区基础上，加上各省市政府所在地名，以此来命名园区名称，突出不同地区产业特色。同时，还要制定好吸引其他政府来“飞地”发展的相关政策。二是成立航空港区“飞地经济”推进工作小组。设立好组织机构，责任到人，做好与“飞地经济”载体——产业园区建设的对接，确保各项工作有序推进。推进工作小组还要肩负主动出击寻找合作政府的任务。加大宣传力度，吸引整合各方力量，解放思想，迈开步伐，放眼全国寻找合作伙伴。三是建立好利益协调机制。“飞地经济”模式涉及飞入方政府、飞出方政府和投资商三方，要建立三方的合作机制，确定三方合作领域、合作的战略目标、合作建设任务以及各方职权范围、职务角色、责任范围等。合理设计各级政府的税收分配比例，增值税、所得税地方留成部分双方政府可以协议分成。
　　采用“飞地经济”模式还要注意以下几点：一是避免简单的招商引资模式。要充分考虑航空港区的土地、资源等条件，与飞出地政府制定切实可行的方案，避免飞出地政府发挥不了作用，达不到“飞地经济”的目的。二是避免生态环境遭到破坏。要切实加强管理，对飞出地政府引进安排的项目严格审核把关，有选择地安排引进，避免把高消耗、高污染的项目引入航空港区。三是避免结构性不协调出现。要考虑飞出地与航空港区在经济结构、社会文化氛围等方面的一致性，避免经济文化不协调情况和社会矛盾出现。四是避免利益分配设置不公。在与飞出地政府、投资商合作中，要科学合理选择分配方法，公平设置分成比例，尽量减少一方利益损失的可能性，尤其对土地利益和税收利益要充分协商，避免发生矛盾。⑥6（作者系郑州大学商学院副院长、教授）郑州大学版权所有，禁止非法转载！2020-12-03 15:26:03